ارجاع دعاوی مربوط به اموال عمومی و دولتی به داوری – ماده ۴۵۷ آیین دادرسی مدنی
در نظام حقوقی ایران داوری به عنوان یکی از روشهای حلوفصل اختلافات شناخته میشود. اما وقتی پای اموال عمومی و دولتی در میان باشد، قانونگذار محدودیتها و تشریفات ویژهای برای ارجاع دعاوی دولتی به داوری پیشبینی کرده است. ماده ۴۵۷ قانون آیین دادرسی مدنی (برگرفته از اصل ۱۳۹ قانون اساسی) به صراحت مقرر میکند که ارجاع اختلافات مربوط به اموال متعلق به دولت یا عموم مردم به داوری، تنها در صورت طی مراحل خاصی ممکن است. این پست به زبانی ساده اما دقیق، ماده ۴۵۷ را تشریح میکند، نقش هیأت وزیران و مجلس شورای اسلامی در این فرآیند را توضیح میدهد، استثنائات مهم آن (مانند دعاوی با طرف خارجی یا موضوعات مهم) را بررسی میکند، و با چند نمونه از آرای قضایی مرتبط، بحث را غنیتر و مستندتر میسازد. هدف ما هم آگاهیرسانی حقوقی به شماست و هم نشان دادن اهمیت مشاوره با وکیل در چنین دعاوی؛ چرا که اطلاع از این قواعد میتواند در مسیر پیگیری یک دعوای دولتی به شما کمک شایانی کند.
ماده ۴۵۷ قانون آیین دادرسی مدنی چیست؟
ماده ۴۵۷ قانون آیین دادرسی مدنی به روشنی شرط ارجاع دعاوی مربوط به اموال عمومی و اموال دولتی به داوری را بیان کرده است. بر اساس متن قانون:
«ارجاع دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی به داوری پس از تصویب هیأت وزیران و اطلاع مجلس شورای اسلامی صورت میگیرد. در مواردی که طرف دعوا خارجی یا موضوع دعوا از موضوعاتی باشد که قانون آن را مهم تشخیص داده، تصویب مجلس شورای اسلامی نیز ضروری است.»
به زبان ساده، این ماده میگوید که اگر اختلافی درباره اموال دولت یا اموال عمومی (ثروتها و داراییهایی که متعلق به عموم مردم است) وجود داشته باشد، اصل بر این است که بدون اجازه مقامات عالی نباید به داوری سپرده شود. ابتدا باید هیأت وزیران (که همان دولت یا کابینه وزراست) این امر را تصویب کند و همچنین مجلس شورای اسلامی در جریان قرار بگیرد. علاوه بر آن، اگر یک طرف دعوا یک شخص یا شرکت خارجی باشد یا خود موضوع اختلاف جزو موضوعات مهم ملی به حساب بیاید، در این صورت تصویب مجلس نیز الزامی است.
برای درک بهتر، میتوان شرایط قانونی داوری در دعاوی مربوط به اموال عمومی و دولتی را به صورت زیر خلاصه کرد:
- تصویب هیأت وزیران: در هر دعوای دولتی یا مربوط به اموال عمومی، ارجاع موضوع به داوری حتماً باید به تصویب دولت (هیأت وزیران) برسد.
- اطلاع مجلس شورای اسلامی: پس از تصویب دولت، موضوع باید به مجلس شورای اسلامی اطلاع داده شود. این اطلاعرسانی برای شفافیت و نظارت قوه مقننه بر چنین مواردی است.
- تصویب مجلس در موارد خاص: اگر طرف دعوا خارجی باشد یا موضوع دعوا بنا بر قانون از موضوعات «مهم» محسوب شود، باید مجلس شورای اسلامی نیز تصویب کند که اختلاف از طریق داوری حلوفصل شود. به عبارت دیگر، در این موارد صرف اطلاع به مجلس کافی نیست و اجازه رسمی مجلس لازم است.
مقررات ماده ۴۵۷ در حقیقت بازتابی از اصل ۱۳۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. اصل ۱۳۹ نیز تقریباً با همین عبارتها تأکید میکند که صلح دعاوی مربوط به اموال عمومی و دولتی یا سپردن آنها به داوری، نیازمند تصویب هیأت وزیران و اطلاع مجلس است؛ و در موارد دعاوی با طرف خارجی یا موارد مهم داخلی، باید به تصویب مجلس هم برسد. قانون اساسی تعیین تعریف دقیق «موارد مهم» را بر عهده قانون عادی گذاشته است، که ماده ۴۵۷ همان قانون عادی مرتبط میباشد و اصطلاحاً میگوید چنانچه قانون موضوع دعوا را مهم تشخیص داده باشد، تصویب مجلس ضرورت دارد. البته در عمل هنوز مصادیق مشخصی تحت عنوان «موارد مهم» احصا نشده است؛ اما میتوان حدس زد که دعاوی مرتبط با مسائل حیاتی کشور یا دارای اهمیت بالای اقتصادی و حاکمیتی مشمول این حکم باشند. بنابراین، هر کس که با یک نهاد دولتی قرارداد دارد یا درگیر اختلافی مربوط به اموال عمومی است، باید آگاه باشد که اصل بر عدم داوریپذیری این دعاوی بدون مجوزهای قانونی ذکرشده است.
تحلیل حقوقی: نقش هیأت وزیران و مجلس در داوری دعاوی دولتی
حال که با متن قانون آشنا شدیم، به تحلیل حقوقی موضوع میپردازیم. پرسش اصلی این است که چرا قانون چنین محدودیتی وضع کرده است؟ از منظر حقوق عمومی، اموال عمومی و دولتی به نوعی ثروت ملی محسوب میشوند و سرنوشت آنها نباید در فرآیندهای خصوصی و بدون نظارت عمومی تعیین گردد. به همین دلیل، هیأت وزیران به نمایندگی از قوه مجریه و دولت، باید در هر مورد خاص بررسی کند که آیا صلاح است اختلاف مربوط به اموال عمومی/دولتی به داوری ارجاع شود یا نه. تصویب هیأت وزیران نوعی تضمین است که منافع دولت و ملت در روند داوری به خطر نیفتد. همچنین اطلاع مجلس شورای اسلامی نیز الزامی شده تا قوه مقننه (نمایندگان ملت) در جریان این موضوع قرار گیرند و در صورت لزوم نظارت یا دخالت کنند.
به تعبیر زیبای یکی از دادگاههای ایران، اموال عمومی و دولتی متعلق به کل جامعه است و «سرنوشت آنها فقط باید توسط نمایندگان ملت در مقام تقنین یا اجرا باشد نه هیچ مقام مادون». این عبارت نشان میدهد که چرا قانون نسبت به داوری در این حوزه محتاطانه برخورد کرده است. داوری یک نوع قضاوت خصوصی و خارج از دادگاههای رسمی است؛ هرچند مزایایی چون سرعت و تخصص دارد، اما در مورد اموال عمومی اگر بدون مجوز انجام شود ممکن است حقوق ملت نادیده گرفته شود. به بیان سادهتر، دولت نمیخواهد مسئول یک سازمان یا شرکت دولتی به تنهایی و بدون اخذ مجوز از مقامات عالی، سرمایهها یا اموال عمومی را در فرآیند داوری (که پشت درهای بسته انجام میشود) به خطر بیندازد. از این رو وجود تصویب هیأت وزیران تضمین میکند که خود دولت در عالیترین سطح، موافق داوری هست و منافع عمومی مد نظر قرار گرفته است. همینطور اطلاع به مجلس شفافیت ایجاد میکند تا موضوع از دید نهاد قانونگذاری پنهان نماند.
نکتهٔ دیگر نقش مجلس شورای اسلامی در موارد استثنایی است. قانونگذار تأکید کرده که اگر طرف مقابل دعوا یک شخص حقیقی یا حقوقی خارجی باشد، یا موضوع اختلاف از موضوعات بسیار مهم داخلی (مثلاً پروژههای عظیم ملی، سرمایهگذاریهای کلان، منابع حیاتی کشور و مانند آن) محسوب گردد، آنگاه علاوه بر دولت، مجلس نیز باید اجازه دهد. حضور یک طرف خارجی معمولاً حساسیتزا است، چرا که احتمال دارد سرنوشت بخشی از اموال عمومی در داوریهای بینالمللی تعیین شود. به همین دلیل تصویب مجلس در این گونه موارد به منزله دخالت مستقیم نمایندگان مردم و اطمینان از حفظ حاکمیت ملی است. برای نمونه، تصور کنید یک شرکت دولتی ایرانی با یک شرکت خارجی قرارداد تجاری بزرگی منعقد کند که در آن شرط داوری وجود دارد؛ طبق ماده ۴۵۷ و اصل ۱۳۹، چنین شرط داوری یا ارجاع اختلاف به داور، زمانی معتبر خواهد بود که هم دولت آن را تصویب کند و هم مجلس به آن رأی موافق بدهد. بدون این تشریفات، توافق داوری ارزش قانونی نخواهد داشت.
از دید عملی، این مقررات دو پیامد مهم دارد: نخست آنکه داوریپذیری دعاوی دولتی محدود شده و هر اختلافی که یک سر آن دولت یا اموال عمومی باشد، نمیتواند مستقیماً به داوری برود مگر با عبور از فیلتر دولت و گاه مجلس. دوم آنکه اگر بدون مجوز لازم به داوری برویم، نتیجه داوری تضمینی نخواهد داشت و ممکن است دادگاههای دادگستری آن را بیاعتبار اعلام کنند (همانطور که در بخش بعدی با نمونههای عینی خواهیم دید). بنابراین هر دو طرف درگیر در چنین اختلافاتی (اعم از نهاد دولتی یا طرف خصوصی) باید از ابتدا تکلیف مجوزهای قانونی را روشن کنند. این موضوع برای حقوقدانان نیز حائز اهمیت است و بخشی از مباحث حقوق داوری و حقوق عمومی را به خود اختصاص داده است.
استثنائات: دعاوی با طرف خارجی یا موضوعات مهم
استثنائات ماده ۴۵۷ را میتوان در دو دسته کلی خلاصه کرد که پیشتر نیز اشاره شد: دعاوی با طرف خارجی و دعاوی با موضوع مهم. در این بخش به طور جداگانه به هر کدام میپردازیم:
- دعاوی با طرف خارجی: هرگاه یکی از اصحاب دعوا خارجی باشد (مثلاً دولت یا شرکت دولتی ایرانی طرف قرارداد با شرکت یا دولت خارجی قرار گیرد)، شرط داوری یا ارجاع اختلاف به داور علاوه بر تصویب دولت، منوط به تصویب مجلس شورای اسلامی نیز هست. دلیل این امر روشن است؛ ورود یک عنصر خارجی به اختلاف ممکن است منافع حاکمیتی کشور را تحت تأثیر قرار دهد. مجلس به عنوان نماینده ملت باید اطمینان حاصل کند که ارجاع موضوع به داوری (خصوصاً اگر داوری در خارج یا تحت قواعد بینالمللی باشد) با مصالح عمومی منافات ندارد. بنابراین، نهاد دولتی ایرانی نمیتواند بدون اخذ مجوز مجلس، با طرف خارجی توافق داوری کند. در صورت عدم رعایت این شرط، هرگونه رأی داوری صادره قابل ابطال خواهد بود و اساساً توافق داوری هم بیاثر تلقی میشود.
- دعاوی با موضوعات مهم: قانون اساسی و ماده ۴۵۷ به «موارد مهم داخلی» یا موضوعاتی که قانون آنها را مهم تشخیص داده اشاره کردهاند. منظور از موضوع مهم مواردی است که از منظر منافع ملی و عمومی دارای چنان اهمیتی هستند که نباید بدون دخالت مستقیم قوه مقننه به داوری سپرده شوند. برای نمونه، میتوان تصور کرد که اختلاف پیرامون بهرهبرداری از منابع عظیم طبیعی کشور یا پروژههای بزرگ زیربنایی، دعوا با اهمیت بالا تلقی گردد. هرچند قانون به طور مصداقی این موارد را فهرست نکرده است، اما اشاره به اینکه «موارد مهم را قانون تعیین میکند» نشان میدهد که اگر در قوانین موضوعه، امری به عنوان مهم طبقهبندی شده باشد، داوری درباره آن بدون اجازه مجلس ممنوع است. پس در چنین پروندههایی حتی اگر طرف دعوا خارجی نباشد (داخلی باشد)، باز هم مجوز مجلس علاوه بر تصویب هیأت وزیران لازم خواهد بود.
شایان ذکر است که تشخیص «اهمیت» یک موضوع گاهی میتواند محل اختلاف نظر باشد. ممکن است دولت یک موضوع را مهم تلقی نکند اما بعدها مشخص شود که مجلس نظر دیگری داشته است. به همین دلیل، در عمل نهادهای دولتی معمولاً در موارد حساس از ابتدا سراغ کسب مجوز مجلس هم میروند تا بعدها رأی داوری با تردید قانونی مواجه نشود. نتیجه اینکه اگر دعوایی حیاتی و ملی به نظر میرسد، احتیاطاً تصویب مجلس باید اخذ شود تا داوری انجامشده مصون از ایراد باشد.
نمونههایی از آرای قضایی مرتبط با ماده ۴۵۷
برای درک بهتر اجرای ماده ۴۵۷ در عمل، به چند رأی قضایی شاخص اشاره میکنیم که هر یک نکتهای درباره داوری در دعاوی دولتی و عمومی روشن میسازد. این نمونهها نشان میدهند که دادگاهها چگونه با توافق داوری یا رأی داوری در چنین پروندههایی برخورد کردهاند:
- بیاعتباری شرط داوری در قراردادهای دولتی بدون تصویب هیأت وزیران: در یک پرونده، اداره کل رفاه و پشتیبانی وزارت کشور با یک شخص حقیقی اختلاف قراردادی داشت. قرارداد فیمابین حاوی شرط داوری بود و دادگاه بدوی به استناد وجود شرط داوری، دعوای اقامهشده را غیرقابل رسیدگی در دادگستری دانست و قرار رد دعوا صادر کرد. اما دادگاه تجدیدنظر تهران این رأی را نقض نمود؛ زیرا متوجه شد شرایط ماده ۴۵۷ رعایت نشده است. در رأی دادگاه تجدیدنظر تصریح شده: «اعتبار قراردادهای داوری مربوط به اموال عمومی و دولتی موکول به تصویب هیأت وزیران و اطلاع مجلس شورای اسلامی میباشد که در موضوع متنازعفیه اینگونه نشده است». به بیان دیگر، توافق داوری یک دستگاه دولتی بدون مجوز دولت و اطلاع مجلس، معتبر نیست و در چنین حالتی محاکم دادگستری صالح به رسیدگی به اصل اختلاف خواهند بود. نتیجه عملی این پرونده آن بود که دعوا به جای داوری، به روال عادی در دادگستری رسیدگی شد. این رای پیامی روشن به همراه داشت: هر دستگاه دولتی پیش از درج یا اجرای شرط داوری، باید مجوزهای لازم را اخذ کند، در غیر این صورت شرط داوری قابل ترتیب اثر نخواهد بود.
- ابطال رأی داوری به دلیل رعایت نکردن تشریفات قانونی: در پروندهای دیگر، یکی از صندوقهای بازنشستگی کشوری (که یک نهاد عمومی است) سهامدار یک شرکت بود و اختلافی پیرامون اموال آن شرکت به داوری ارجاع شده بود. داور رأی خود را صادر کرد، اما پس از طرح موضوع در دادگستری، رأی داوری باطل اعلام شد. دلیل دادگاه این بود که اموال آن شرکت به دلیل ترکیب سهامداری، در زمره اموال عمومی محسوب میشده و بنابراین ارجاع اختلاف به داوری باید مطابق تشریفات ماده ۴۵۷ انجام میگرفت. چون چنین مجوزهایی اخذ نشده بود، رأی داوری از درجه اعتبار ساقط گردید. این نمونه نشان میدهد حتی اگر اموال به طور غیرمستقیم مربوط به دولت یا نهادهای عمومی باشد (مثل سهامداری یک صندوق دولتی در شرکت)، باز هم دادگاهها با حساسیت موضوع را بررسی میکنند و در صورت عدم رعایت قانون، رأی داور قابل ابطال است.
- تفسیر محدودتر: عدم شمول ماده ۴۵۷ نسبت به شرکتهای دولتی: نکته قابل توجه آن است که رویه قضایی همیشه همسو و یکدست نبوده و گاهی تفاسیر متفاوت دیده میشود. به عنوان نمونه، در رأی دیگری دادگاه استدلال کرده است که ممنوعیت مندرج در اصل ۱۳۹ قانون اساسی و ماده ۴۵۷ شامل شرکتهای دولتی نمیشود؛ زیرا اموال شرکتهای دولتی به خودی خود اموال عمومی یا دولتی محسوب نگردیده و دولت صرفاً در مقام سهامدار آن شرکتهاست. بر مبنای این دیدگاه، اگر یک شرکت دولتی (مثلاً یک شرکت تجاری متعلق به دولت) طرف دعوا باشد، ارجاع اختلاف به داوری مشمول محدودیتهای ماده ۴۵۷ نیست. هرچند این نظر مخالف نظر پرونده قبلی درباره سهامداری دولت به نظر میرسد، اما نشاندهنده آن است که در موارد مرزی و خاکستری (مثل شرکتهای دولتی یا مؤسسات عمومی غیردولتی)، دادگاهها ممکن است رویکردهای مختلفی اتخاذ کنند. به هر حال، تا زمانی که این اختلاف نظرها با قانونگذاری جدید یا رأی وحدت رویه حلوفصل نشده، بهتر است جانب احتیاط رعایت شود و در هر مورد مشخص وضعیت نهاد طرف دعوا و نوع اموال مورد اختلاف با دقت بررسی گردد.
با بررسی آرای فوق، پیام مشترک دادگاهها روشن است: قواعد آمره ماده ۴۵۷ را نباید نادیده گرفت. چه در مرحله تنظیم قرارداد و چه در مرحله حل اختلاف، اگر پروندهای مرتبط با اموال عمومی یا دولت دارید، توجه به این ماده و اخذ مجوزهای لازم تعیینکننده اعتبار یا بطلان داوری خواهد بود.
نتیجهگیری و نکات پایانی
ماده ۴۵۷ آیین دادرسی مدنی به عنوان تضمینکننده حراست از حقوق عمومی و اموال دولت در برابر اقدامات شتابزده یا غیرشفاف، نقش بسیار مهمی در نظام حقوقی ایران دارد. این ماده با الهام از اصل ۱۳۹ قانون اساسی مقرر کرده که داوری در دعاوی دولتی و مربوط به اموال عمومی تنها در چهارچوب مجوزهای عالی امکانپذیر است. برای فعالان اقتصادی، مدیران دستگاههای دولتی و حتی مردم عادی که طرف اختلاف با نهادهای عمومی قرار میگیرند، آگاهی از این مقرره ضروری است. هرگونه توافق داوری در قراردادهای مربوط به اموال دولتی باید از فیلتر هیأت وزیران عبور کند و در موارد لازم، نظر مثبت مجلس شورای اسلامی را نیز داشته باشد تا بعدها در اجرا با مشکل حقوقی مواجه نشود.
در عمل، رعایت ماده ۴۵۷ دو فایده عمده دارد: نخست آنکه از اتلاف وقت و هزینه در یک روند داوری بیاعتبار جلوگیری میکند (چرا که اگر بدون مجوز داوری کنید، ممکن است رأی داوری در دادگستری ابطال شود) و دوم آنکه به تقویت اعتماد عمومی کمک میکند، چون مردم اطمینان مییابند تصمیمگیری درباره اموال ملی و دولتی زیر نظر مقامات صلاحیتدار صورت میگیرد. بنابراین، اگر شما مدیر یک نهاد دولتی هستید یا به عنوان شخص حقیقی/حقوقی در حال تنظیم قراردادی با یک ارگان دولتی میباشید، حتماً این نکته را مدنظر قرار دهید. بهتر است پیشبینی داوری را مشروط به اخذ مصوبات لازم کنید و در صورت وقوع اختلاف نیز قبل از هر اقدامی با مشاوران حقوقی خود مشورت کنید.
در نهایت، رعایت این تشریفات قانونی نه تنها یک الزام حقوقی بلکه یک تدبیر هوشمندانه است. با انجام درست این مراحل، داوری میتواند به عنوان روشی کارآمد و مطمئن برای حلوفصل اختلافات با دولت به کار رود؛ در غیر این صورت، ممکن است همان داوری تبدیل به نقطه ضعف و عامل اتلاف وقت شود. آگاهی از قوانین و استفاده از مشاوره حقوقی مجرب در این زمینه میتواند از بروز مشکلات بعدی جلوگیری کند و حقوق شما را در دعاوی مرتبط با اموال عمومی و دولتی حفظ نماید. امیدواریم این مطلب توانسته باشد به زبان ساده جنبههای مهم ماده ۴۵۷ را روشن کند و شما را در مسیر پیگیری حقوقتان یاری دهد.
ارتباط با وکیل در حوزه داوری
چرا مشورت با وکیل در داوری اهمیت دارد؟
داوری روشی سریعتر و تخصصیتر برای حل اختلافات است؛ اما به دلیل وجود جزئیات قانونی، خصوصاً در قراردادها و مواردی مثل اموال دولتی یا عمومی، ناآشنایی با مقررات میتواند باعث بیاعتباری رأی داور یا تضییع حقوق طرفین شود. یک وکیل متخصص در داوری میتواند از همان ابتدای قرارداد تا زمان اجرای رأی داوری در کنار شما باشد. با ما در ارتباط باشید.
هنوز نظری برای این پست ثبت نشده است.